Etter ombudsmannsinstruksen §12 skal årsmeldingen inneholde «en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som Ombudsmannen mener har alminnelig interesse». Retningsgivende for utvalget av saker til meldingen er om saken anses å være representativ for sakstypen, om den er relevant som eksempel på saksbehandlingsfeil som er gjort, om saken er prinsipiell og rettsavklarende og om saken omhandler spørsmål av prinsipiell rettssikkerhetsmessig karakter.
Les sakene
Sakene er i stor utstrekning anonymisert. Bakgrunnen er bestemmelsene om taushetsplikt og dels hensynet til klagerne. Ettersom referater fra sakene publiseres og gjøres allment tilgjengelig, er klagernes navn gjennomgående ikke tatt med. Saker som er av særlig privat eller personlig karakter og som ikke kan anonymiseres tilstrekkelig, tas ikke med i meldingen.
Sakene er inntatt i fulltekst nedenfor. For øvrig publiseres sakene fortløpende på ombudsmannens nettsted, www.sivilombudsmannen.no, og legges samlet ut på lovdata, www.lovdata.no, én gang i året.
Det løpende arbeidet med enkeltsakene og min kontakt med forvaltningen gir meg et generelt innsyn i forvaltningens saksbehandling og virksomhet. Det er en fare for at mitt arbeid med enkeltsakene kan gi et fortegnet inntrykk av forvaltningens saksbehandling generelt. Klagesakene har jo sitt utspring i situasjoner der borgerne føler seg galt og urettferdig behandlet. På bakgrunn av den kontakten jeg ellers har med forvaltningen gjennom besøk og inspeksjoner er det mitt inntrykk at de saker jeg har tatt med i meldingen er representative ut fra de ovennevnte kriteriene.
1. Saksbehandlingstiden
Ombudsmannen mottar hvert år en rekke klager på sen saksbehandling i forvaltningen. Ofte gjelder klagene også at det ikke er sendt foreløpig svar, at purringer ikke besvares eller at det ikke sendes melding om forsinkelse i de tilfeller det viser seg at saken ikke lar seg behandle innen den tid som først er angitt. Erfaringen fra klagesakene viser at det er av stor viktighet for klagerne å bli holdt orientert om saksbehandlingen, og at lang saksbehandlingstid lettere aksepteres dersom det gis informasjon om årsaken til denne og en angivelse av når svar kan forventes. I 2007 mottok jeg 356 klager som alene gjaldt sen saksbehandling, manglende foreløpig svar og/eller forsinkelsesmelding fra forvaltningen. Det tilsvarende tallet for 2006 var 305. I tillegg kommer klager der dette var en av flere anførsler, men der klagens hovedspørsmål var et annet.
Gode rutiner for å sikre forsvarlig fremdrift og orientering om saksbehandlingstiden er viktig for borgernes tillit til forvaltningen. I noen tilfeller kan sen saksbehandling, manglende forsinkelsesmeldinger m.v. skyldes svikt i forvaltningsorganets restanseoppfølging, mens årsaken i andre tilfeller kan være mer sammensatte. Det enkelte forvaltningsorgans ledelse har ansvaret for å påse at organet har rutiner som sikrer at behandlingstiden og informasjonen til borgerne er i samsvar med forvaltningsloven og kravene til god forvaltningsskikk. Det er viktig at organene er seg dette bevisst kontinuerlig og at nye medarbeidere gis nødvendig opplæring.
Blant sakene av alminnelig interesse i år er det flere som gjelder sen saksbehandling og manglende utsendelse av foreløpig svar. En sak om saksbehandlingen i Oslo kommunes plan- og bygningsetat (ombudsmannssak 2006/1418) er referert på side 279. Saken ble tatt opp her på et generelt grunnlag etter at jeg hadde mottatt klager på etaten og omhandler blant annet saksbehandlingstiden i etaten og den informasjonen som gis om reell saksbehandlingstid. En annen sak om rutiner for svar på henvendelser og utsendelse av foreløpig svar ved St. Olavs hospital i Nord-Trøndelag (ombudsmannssak 2006/1859) er omtalt på side 158. I tillegg er det referert en sak som gjelder lang saksbehandlingstid i kriminalomsorgen av en permisjonssøknad (ombudsmannssak 2007/497) på side 187, samt en sak som gjelder saksbehandlingstiden i Oslo kommune i en klagesak om innsyn etter offentlighetsloven (ombudsmannssak 2006/2192), på side 32. Jeg har et generelt inntrykk av at uforholdsmessig lang saksbehandlingstid kan være et betydelig problem i deler av forvaltningen som har mye kontakt med publikum.
2. Forvaltningens veiledningsplikt
I flere klager er det reist spørsmål om forvaltningen har oppfylt sin veiledningsplikt. Anførslene kan bl.a. gå ut på at det er gitt feil, misvisende eller unøyaktig veiledning, for eksempel i en telefonsamtale eller ved oppmøte på et kontor. Om dette er tilfellet kan være vanskelig å avgjøre ved en undersøkelse av saken her. Ofte vil det være motstridende oppfatninger av hvordan en samtale har forløpt, om hva som er sagt og om det som ble sagt kunne være egnet til å misforstås. Saksbehandlingen er skriftlig og det foretas normalt ikke avhør av parter eller vitner. Uoverensstemmelser og uenighet om faktiske forhold lar seg derfor ofte vanskelig avklare ved en undersøkelse.
I de tilfellene det er enighet om at veiledningen som ble gitt kunne vært mer presis, omfattende eller lignende, blir spørsmålet hvilken rettslig betydning dette eventuelt skal få. Hver sak må vurderes konkret, både med hensyn til sakstype og hvilket rettighetstap eller økonomisk tap som måtte være lidt. Det er også et spørsmål om den enkelte borger selv skulle ha vært mer aktiv for å få den informasjon/veiledning han eller hun trengte. I tillegg vil en rekke andre faktorer få betydning.
Mange forvaltningsorganer gir nyttig informasjon og veiledning på Internett. Det er viktig at den informasjon som her gis, er oppdatert og tilgjenglig på en måte som gjør at også de uten spesielle kunnskaper på området, kan nyttiggjøre seg den. Det er viktig også å ta hensyn til at mange ikke har internett-tilgang praktisk tilgjengelig. En henvisning til nettstedet vil heller ikke kunne dekke det behovet for individuell veiledning som foreligger i konkrete saker. Forvaltningen må derfor også organisere virksomheten slik at den tar hensyn til at mange ikke har tilgang til internett og at det også legges til rette for en konkret og individuell veiledning der det er påkrevd.
Enkelte grupper brukere vil dessuten kunne ha behov for veiledning ut over det vanlige. Det kan for eksempel gjelde brukere med dårlig kjennskap til språket og det norske systemet, psykisk syke, eller brukere i enkelte tyngre sosialsaker. Formålet med veiledningsplikten er å «gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte». For mennesker i en vanskelig livssituasjon vil det noen ganger kreves en ekstra innsats for at de skal kunne vareta sitt eget tarv. I disse situasjonene har forvaltningen en særlig oppfordring til å tilpasse veiledningen til brukerens behov.
Mitt inntrykk er at anførsler om brudd på veiledningsplikten påberopes oftere i sakene nå enn tidligere. Det er mulig at folks forventninger til omfanget av den veiledningen som bør gis på bakgrunn av en problemstilling som legges frem for et forvaltningsorgan, har økt. Den økte rettighetsfestingen skjerper imidlertid kravene til den veiledning som forvaltningen må gi. Brudd på veiledningsplikten vil i noen tilfeller kunne medføre erstatningsplikt for det offentlige og tjenestepåtale til den ansvarlige tjenestemann eller – kvinne.
3. Habilitet
I mange av klagene reises det spørsmål om tjenestemenn har vært inhabile til å behandle eller avgjøre forvaltningssaker. Habilitetsreglene skal sikre at forvaltningens avgjørelser blir truffet av personer som står fritt og har en fri og ubundet innstilling til de saker som behandles. Habilitetsreglene skal også fremme tilliten til forvaltningen. Reglene gjelder ikke bare i forhold til å treffe avgjørelse i en sak, men også i forbindelse med tilretteleggingen av grunnlaget for en avgjørelse.
Det er ikke til å unngå at ansatte i forvaltningen kan ha bindinger som gjør at det ikke ville være heldig om de deltok i saksbehandlingen av en sak. Inhabilitetssituasjoner er noe enhver tjenestemann kan komme opp i og tjenestemannens integritet, moral eller nøytralitet blir ikke berørt når slike situasjoner oppstår. Å være inhabil eller bli erklært inhabil ved behandlingen av en sak, betyr derfor ikke at tjenestemannen kan klandres eller på annen måte bebreides for sin tilknytning til saken. Det er når tjenestemannen på grunn av disse bindingene likevel behandler eller avgjør saken, at det kan være grunnlag for å kritisere.
Enkelte opplever det som problematisk å la være å behandle en sak. Tjenestemannen kan for eksempel se det som en tjenesteplikt å behandle saken og at det vil bli ansett som et forsøk på å unndra seg tjenesteplikten å erklære seg inhabil. Det er viktig også å ha dette perspektivet for øye ved anvendelsen av habilitetsreglene. Spesiell innsikt og fagkyndighet hos en tjenestemann kan vanskeliggjøre forvaltningens saksbehandling dersom tjenestemenn erklærer seg inhabil. Noen kan også føle det mistenkeliggjørende å bli stemplet som «inhabil». Det er viktig at habilitetsreglene balanseres og anvendes på en måte som både sikrer en forsvarlig behandling av sakene og at tilliten til forvaltningen ikke svekkes.
Forvaltningen forvalter fellesskapets midler og utøver myndighet som kan være inngripende og ha store konsekvenser for den enkelte borger. For å kunne utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte, er forvaltningen avhengig av befolkningens tillit. I lys av dette kan det gjennomgående være bedre å gå noe lenger enn strengt nødvendig ved vurderingen av habilitet enn å ta en sjanse, med risiko for etterfølgende kritikk eller sanksjoner.
Blant sakene av alminnelig interesse kan to saker være illustrerende. På side 243 er det referert en sak som gjaldt bruk av bokettersynsrevisor til å utarbeide utkast til ligningsnemnda i saker om endring av ligning (ombudsmannssak 2006/787) og på side 367 er det referert en sak som reiste spørsmål om habiliteten til et av medlemmene i en kommunes plan- og ressursutvalg (ombudsmannssak 2005/984).
4. Journalføring av e-brev
En stor del av dagens kommunikasjon skjer elektronisk. E-post er en lettvint og praktisk måte å kommunisere på, som kan gjøre hverdagen enklere for både menigmann og myndighet. Den økte bruken av elektronisk kommunikasjon skaper imidlertid utfordringer i forhold til innsyn og offentlighet. Flere ombudsmannssaker både i 2007 og tidligere år, tyder på at mange saksrelaterte e-brev ikke blir journalført.
Dette er foruroligende, fordi journalføring er en grunnleggende forutsetning for at allmennheten kan bruke sin rett til innsyn etter offentlighetsloven. Dersom en ikke vet at et dokument eksisterer, får en heller ikke innsyn i det.
Om et e-brev er «saksdokument» for organet eller ikke, beror på en konkret vurdering av innhold og form. Et veiledende utgangspunkt er at et e-brev som inneholder opplysninger eller vurderinger som kan sies å ha betydning for behandlingen av en forvaltningssak, må regnes som et saksdokument. At korrespondansen har en form og et innhold av mer eller mindre uformell karakter, er ikke i seg selv avgjørende. Saksdokumenter, herunder e-brev, skal journalføres dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon.
Den administrative ledelsen i forvaltningsorganene har et ansvar for å sørge for at saksbehandlerne forstår betydningen av at saksdokumenter som mottas til den enkeltes e-postadresse blir registrert i den offentlige journalen. Min erfaring er at det i forvaltningsorganene ofte foreligger gode retningslinjer for registrering av e-post. Problemet er at retningslinjene mange steder ikke blir fulgt i praksis. Det er viktig at forvaltningen er klar over dette. Dersom det er behov for det, bør det iverksettes tiltak – for eksempel intern opplæring – for å sikre at rutinene for journalføring følges.
5. Kommunenes behov for juridisk kompetanse
Informasjon jeg har mottatt fra Norges Juristforbund viser at bare i underkant av 150 av landets 431 kommuner har ansatt egne jurister i sin forvaltning. De andre leier inn ekstern hjelp når de selv føler behov for det.
Den tiltagende rettighetsfestingen og den økte rettsliggjøringen i samfunnet medfører at mye av den kommunale forvaltningen må innrettes mot en nærmere klargjøring av brukernes rettigheter. Derfor må arbeidet med å sette de politiske vedtak ut i livet i større grad legge perspektivet nedenfra, fra borgernes ståsted. Det er ikke nok å organisere arbeidet etter hva som anses økonomisk lønnsomt og mest hensiktsmessig i et overordnet perspektiv. Uansett om dette er en utvikling en ønsker velkommen eller ikke, medfører rettighetsfestingen og rettsliggjøringen større krav til kommunenes juridiske kompetanse. Det viser seg at saksbehandlingen i mange tilfeller kan bli skadelidende på grunn av manglende kunnskaper om viktige saksbehandlingsregler og om manglende forståelse for betydningen av de rettigheter borgerne har i lovgivningen. Arbeidet med lokale forskrifter er også viktig og her er det også påkrevd med juridisk fagkunnskap for at regleverket skal bli tilfredsstillende utformet.
Flere saker de siste årene har gjort meg usikker på om kommunene – og da særlig små kommuner – møter disse utfordringene på en adekvat måte. Sak 2006/595, referert nedenfor på side 119, er illustrerende. Manglende juridisk kompetanse i forvaltningen kan svekke innbyggernes rettssikkerhet, og det er viktig at kommunene er oppmerksomme på betydningen av å ha og bruke slik kompetanse. Å hente inn ekstern juridisk kompetanse når det føles behov for det, vil ikke uten videre være nok. Kommuner uten juridisk kompetanse i egen organisasjon vil ikke alltid vite når det er nødvendig å påkalle slik kompetanse. Mye kan selvsagt gjøres ved intern opplæring av tjenestemennene. Det er ikke nødvendig alltid å ha tjenestemenn med full juridisk utdanning for at de juridiske kompetansebehovene skal være tilfredsstilt.
Gode løsninger kan nås på mange fagområder ved samarbeid mellom kommunene. Jeg vil tro at dette også gjelder på det juridiske området. Jeg håper kommunene tar dette problemet alvorlig, og at særlig de små kommunene vurderer hva som kan gjøres for å øke kompetansen til å møte de utfordringer rettighetsfestingen og rettsliggjøringen medfører.